החלטה בתיק בר"ם 2969/13

1.        לפני בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים מיום 17.3.2013 (השופטת נ' אהד, עמ"נ 14350-05-11). בפסק הדין התקבל ערעור שהגישה המשיבה על החלטתה של ועדת הערר לענייני ארנונה שליד עיריית יבנה (להלן: ועדת הערר) לחייב את המשיבה בתשלום ארנונה בגין שטחי הביטחון המקיפים את קווי תשתיות המים הארציות העוברים בעיר יבנה.

2.        בשנת 2000 הטילה המבקשת, עיריית יבנה (להלן: העירייה) על חברת מקורות, המשיבה (להלן: מקורות) שומת ארנונה בסכום של כ-6,000,000 שקל, בגין קווי המים התת-קרקעיים העוברים בשטחה של העירייה. המדובר בשני סוגי קווים: קו ירקון-נגב, קו תת-קרקעי שקוטרו הוא 1.8 מ"ר ומצידיו רצועות קרקע המשמשות הן לצרכי תחזוקה והן כשטחי ביטחון (להלן: שטחי הביטחון), ברוחב של 15-12 מטרים מכל צד; וקווי השפד"ן (של מים שמקורם בשפכי גוש דן), שני קווי מים תת-קרקעיים, אשר גם לצידם נמצאים שטחי ביטחון, ושגם ביחס אליהם קיים פער ניכר בין קוטר הקווים עצמם לרוחבם של שטחי הביטחון. החיוב בגין שטחי הביטחון הוא העומד בבסיס ההתדיינויות בין הצדדים. גדר הספקות הוא האם שטחים אלה הם "קרקע תפוסה" כמשמעותו של מונח זה לצורך דיני הארנונה (על בסיס התקיימותם של שני התנאים לכך - "שימוש" בקרקע ו"החזקה" בה).

3.        לאחר הטלת השומה, ביום 25.9.2000, הגישה מקורות השגה למנהל הארנונה של עיריית יבנה, בגין הדרישות לתשלום. השגה זו נדחתה ביום 12.11.2000. ביום 26.12.200 הגישה המשיבה ערר לוועדת הערר, אשר דחתה את טענותיה של מקורות. בשלב זה, הגישה מקורות ערעור על ההחלטה לבית המשפט המחוזי בתל אביב (עמ"נ 142/02), תוך התמקדות בטענות שנסבו על חשש לניגוד עניינים בהרכבה של הוועדה. ביום 5.2.2003 הורה בית המשפט המחוזי, בהסכמת הצדדים, על החזרת העניין לדיון בוועדת הערר אשר תדון בעניין בהרכב חדש.

4.        ועדת הערר נתנה החלטה חדשה בעניין ביום 13.2.2011, ובמסגרתה דחתה את מרבית טענותיה של מקורות. תחילה, דחתה ועדת הערר טענות בדבר שיהוי מצידה של העירייה. בעניין זה, היא קבעה כי לא הוכח שהעירייה זנחה את זכות התביעה שלה, וכן שהימשכות ההליכים בעניין אינה באחריותן של ועדת הערר או של העירייה. עיקר הדיון התרכז במחלוקת האם אותם שטחי ביטחון הינם "קרקע תפוסה", היינו האם מקורות אכן מחזיקה ומשתמשת בהם. בעניין זה קבעה ועדת הערר כי אין עוררין על כך שמקורות עושה שימוש בשטחי הביטחון - נוכח כך שהיא הניחה בהם צינורות ומשתמשת בהם לצורך הובלת מים. בהמשך לכך, נדרשה ועדת הערר לשאלה הנוספת האם מקורות הינה בגדר "מחזיק" בקרקע, ודחתה את טענת מקורות לפיה היא אינה מחזיקה בקרקע. ועדת הערר עמדה על כך שהעירייה נדרשת לקבל את אישורה או התייחסותה של מקורות לכל תוכנית בנייה הגובלת בקווים, ואף ציינה שהובאו ראיות שונות לכך שמקורות לא אפשרה פעולות שונות בשטחי הביטחון כגון נטיעת עצים או עמודי תאורה. על בסיס זה נקבע כי מקורות היא המחזיקה בקרקע ובעלת הזיקה הקרובה ביותר אליה. ועדת הערר התייחסה גם לאפשרות של אי-חיובה של מקורות על על בסיס הפטור הקבוע בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) שעניינו פטור מארנונה לקווי תשתית. בהקשר זה, היא ציינה כי יש לפרש את הפטור בצמצום, באופן שפוטר רק את השטח שבו עוברים קווי התשתית עצמם (לרבות הקרקע שבה או מעליה הם עוברים), ולא את שטחי הביטחון (בהפנותה לע"ש (מחוזי חי') 127/95 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ' מועצה מקומית קריית טבעון (17.9.2005) (להלן: עניין תשתיות נפט מחוזי)). נוכח כך, קיבלה הוועדה את הערעור רק בחלקו וקבעה כי אין לחייב את מקורות בארנונה בגין השטח שבו עוברים הקווים ברוחב של 1.8 מטר בלבד (על-פי קוטר הצינור עצמו, ללא שטחי הביטחון). עוד הצביעה ועדת הערר על כך שהקווים עוברים במקומות "ציבוריים" שבחזקת המשיבה (צמתים, כבישים וכולי), ובהתאם לכך הורתה לעירייה למדוד שטחים אלה ולהפחית בגינם את חיוב הארנונה של מקורות. בשולי הדברים, דחתה ועדת הערר את טענותיה של מקורות בנוגע לסבירותם של תעריפי הארנונה שבהם חויבה ובנוגע לחריגה מדיני ההקפאה.

5.        כאמור, בית המשפט קמא קיבל את ערעורה של מקורות על החלטה זו של ועדת הערר.

6.        בפתח דבריו, ציין בית המשפט קמא כי לאחר המועד שבו ניתנה החלטתה של ועדת הערר ניתן בבית המשפט העליון פסק דין עקרוני המשליך על המחלוקת בין הצדדים ומצדיק התערבות במסקנותיה של ועדת הערר - עע"מ 4551/08 עיריית גבעת שמואל נ' חברת החשמל לישראל בע"מ (1.12.2011) (להלן: עניין חברת החשמל)). במקרה זה, נדונה שאלת חיובה של חברת החשמל בגין מרווחי הביטחון הנשמרים לצדי קווי המתח של החברה. הכוונה לשטחים שרוחבם הוא כ-70-40 מטר (בהתאם לסוג קו המתח), אשר מכונים "פרוזדור החשמל", ושחלות עליהם מגבלות בנייה (רשויות התכנון אוסרות על כל בנייה בטווח של 20 מטרים מקו מתח עליון ובטווח של 35 מטרים מקו מתח על-עליון). בעניין חברת החשמל, לאחר שעמד בית משפט זה על טיבם של המבחנים לסיווג של "קרקע תפוסה" לצרכי ארנונה, הוא הוסיף וקבע כי מרווחי הביטחון הנשמרים לצד קווי המתח אינם יכולים להיחשב "קרקע תפוסה", מאחר שלא מתקיימים בהם יסוד "השימוש" ויסוד "ההחזקה". מסקנה זו עומדת בעינה, כך נקבע, חרף פעולות האבטחה המזדמנות שמבצעת חברת החשמל בשטח וחרף המגבלות התכנוניות החלות על שטחים אלו.

7.        בית המשפט קמא בחן את טענותיה של מקורות בהתאם לדרך הניתוח שהותוותה בעניין חברת החשמל, וקבע כי גם בעניינה שטחי הביטחון אינם מהווים "קרקע תפוסה". באשר ליסוד השימוש, קבע בית המשפט קמא כי עצם העברתם של קווי התשתית מתחת לפני האדמה אינה מהווה שימוש בקרקע באופן שיש בו כדי להפוך קרקע זו ל"תפוסה". בית המשפט קמא הוסיף ודחה גם את הטענה שעבודות התחזוקה השוטפת בקרקע עולות כדי שימוש, ועמד על כך שרצועות הביטחון הן שטח פתוח, שאינו מגודר והוא פתוח למעבר של כל אדם. בית המשפט קמא אף ציין כי למעשה ועדת הערר לא בחנה כלל בהחלטתה את יסוד השימוש. באשר ליסוד ה"החזקה", בית המשפט קמא ציין כי המבחן שהפעילה ועדת הערר, המתרכז בבחינת "מירב הזיקות" איננו תואם את דרך הניתוח שהותוותה בעניין חברת החשמל,שהבהיר כי למבחן "מירב הזיקות" יש מקום רק באותם מקרים שבהם מתקיים יסוד ה"החזקה" ויש לקבוע מיהו המחזיק). בהמשך לכך, קבע בית המשפט קמא כי אין חולק שמקורות אינה בעלת הקרקעות האמורות, וכן שלא מתקיימת "החזקה בפועל", בין היתר בשל כך כי שטחי הביטחון אינם מגודרים ואין בהם כל שילוט המעיד על איסור שימוש או מורה על איסור כניסה. כמו כן, נקבע - גם כן על-פי ההלכה שנקבעה בעניין חברת החשמל - כי המגבלות התכנוניות שמטילה מקורות בשטחי הביטחון אינן עולות כדי החזקה בפועל, תוך הדגשה כי אלה מגבלות שהוטלו על ידי רשויות התכנון הסטטוטוריות של מדינת ישראל ולא על ידי מקורות, וכי רשויות התכנון אינן חייבות לקבל את התנגדות מקורות לתכנון מוצע, אלא רק מחויבות לקבל את התייחסויותיה לו. נוכח דברים אלו קבע בית המשפט קמא כי רצועות הביטחון אינן בגדר "קרקע תפוסה" ועל כן הורה על קבלת הערעור.

8.        בפני, כאמור, בקשת רשות ערעור של העירייה, הנסבה על פסק דינו של בית המשפט קמא. בבקשתה, מציגה העירייה מספר נימוקים, אשר לשיטתה מצדיקים את קבלת הבקשה, בהתאם להלכה שנקבע בר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ, פ"ד לו(3) 123 (1982)). ראשית, נטען כי קיימת פסיקה ענפה של בתי המשפט לפיה שטחי הביטחון הצמודים לקווי תשתית תת קרקעית מהווים קרקע תפוסה (תוך הפנייה למספר פסקי דין, ובהם עניין תשתיות נפט מחוזי ועת"מ 161/01 (מחוזי נצ') מקורות חברה למים בע"מ נ' מועצה אזורית מגידו (26.12.2002)). על כן, סבורה העירייה כי מדובר בפסיקה סותרת של בתי המשפט אשר מצדיקה את קבלתה של הבקשה. שנית, העירייה סבורה כי בית המשפט קמא חרג מהיקף ההתערבות הראוי של ערכאת ערעור בהליך מנהלי המתקיים בפניה של ועדת ערר. לשיטת העירייה, משקבע בית המשפט קמא כי החלטתה ועדת הערר ניתנה "בהתבסס על ממצאים עובדתיים שהיו לפניה ובהתבסס על ההלכה הפסוקה במועד מתן ההחלטה", וכאשר לא מצא בה פגם של שיקולים זרים או חריגה ממתחם הסבירות, היה עליו להימנע מלהתערב בה. העירייה מוסיפה ומציינת כי היה על בית המשפט קמא להבהיר מהי עילת ההתערבות בהחלטתה של ועדת הערר, ולכל הפחות להחזיר את התיק לדיון בוועדת הערר על מנת שתבחן שוב את עמדתה לאור פסק הדין החדש בעניין חברת החשמל. שלישית, טוענת העירייה כי בעניינה מתעוררת שאלה עקרונית בנוגע להחלה רטרוספקטיבית של הלכה חדשה בדיני מסים. העירייה סבורה, כי מאחר והטלת החיוב נשוא ההתדיינות כמו גם החלטתה של ועדת הערר נעשו לפני קביעת ההלכה בעניין חברת החשמל, הרי שנדרש היה לבחון האם יש מקום להחלה רטרוספקטיבית של ההלכה. לשיטת העירייה, מדובר בהכרעה הראויה לדיון נרחב לנוכח הסתמכותה של העירייה על חיובי הארנונה והצורך של רשויות מקומיות בוודאות תקציבית (תוך הפנייה ל-ו"ע (מחוזי י-ם) 9028/04 כנעני נ' מנהל מס שבח (19.9.2006)). רביעית, סבורה העירייה כי הידרשותו של בית המשפט קמא לשיקול שעניינו מידת ה"הנאה משירותי העירייה" לצורך בחינת החיוב בארנונה הינו שגוי ונוגד את פסיקתו של בית משפט זה. חמישית, טוענת העירייה כי קיים צורך בקביעת הלכה ברורה בעניין פרשנותו של סעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות אשר תוקן בשנת 2002.

9.        לבסוף, העירייה גם שקיימים הבדלים מהותיים בין עניין חברת החשמל לענייננו. לשיטתה, בעניין חברת החשמל נדונה תשתית עובדתית, שבגדרה העיריות יכלו לעשות שימושים נרחבים בשטחי הביטחון, לרבות בניה ונטיעה, בעוד שבענייננו לא ניתן לעשות אף אחד מאלו. כמו כן, כך נטען, בעניין חברת החשמל לא הוכח קיומו של נטל כלשהו שמוטל על הרשויות המקומיות עקב קיומם של שטחי הביטחון, לעומת זאת, בענייננו, סבורה העירייה, הוכח שקווי מקורות מטילים נטל משמעותי על ציבור תושבי העיר הן בשל תפיסת שטחים ציבוריים משמעותיים, והן בשל החסר שנגרם לקופת העירייה בגין כספי הארנונה שלא נגבו.

10.      בתגובתה מיום 25.7.2013 מתנגדת מקורות לקבלתה של רשות הערעור. בפתח דבריה מציינת מקורות כי מטבע הדברים כל סכסוך בין רשות מקומית לבין חברת תשתית כלל ארצית משפיע באופן רוחבי על התדיינויות נוספות מאותו סוג, אך בעובדה זו לא סגי לשם הענקתה של רשות ערער. לשם כך, יש לבחון האם ההחלטה נשוא הדיון הייתה החלטה עובדתית טהורה או שמא החלטה משפטית עקרונית. בהתייחס לענייננו טוענת מקורות כי הוא מבוסס על הכרעה עובדתית מובהקת לפיה מקורות אינה מחזיקה בשטחי הביטחון ואינה משתמשת בהם שימוש ייחודי. בנוגע להיבט המשפטי של ההכרעה טוענת מקורות כי בית המשפט קמא הלך בעקבות עניין חברת החשמל, ולפיכך מדובר ביישום של הלכה פסוקה, עניין אשר איננו מצדיק הענקתה של רשות ערעור. באשר לטענת העירייה שפסק דינו של בית המשפט קמא סותר פסיקות קודמות, מציינת מקורות כי טענה זו איננה מתיישבת עם עמדתה של העירייה לפיה עניין חברת החשמל לא חידש כל הלכה. מכל מקום, מקורות מוסיפה ומדגישה כי מרבית ההלכות הסותרות כביכול שאליהן הפנתה העירייה נוגעות למקרים שעסקו ב"שטחי ביטחון" מסוג אחר - שטחים מגודרים אשר בעניינם כלל לא התעוררה שאלת ההחזקה.

11.      גם לגופו של עניין, מקורות סומכת ידיה על פסק דינו של בית המשפט קמא. מקורות סבורה כי לפי המבחנים שהותוו בפסיקה, לא יכולה להיות מחלוקת על כך שהיא אינה מחזיקה פיזית בשטחים הנדונים או משתמשת בהם. בהמשך לכך, היא דוחה גם את טענת העירייה לפיה היא "בעלת הזיקה הקרובה לנכס", מאחר שנקבע במפורש בעניין חברת החשמל כי מבחן זה אינו יכול ליצור חובת תשלום ארנונה מקום שאין חזקה או שימוש. עוד מוסיפה מקורות, כי אין אף נפקות לטענות העירייה בדבר המגבלות הסטטוטוריות החלות על השטחים. מקורות טוענת כי מגבלות אלו לא הוכחו כלל על ידי העירייה, ובעניין זה ציין בית המשפט קמא כי בשטחים אלו נבנו פארק, כבישים, גנים, רחובות ועוד. מכל מקום, לטענתה, מגבלות אלו הוטלו על ידי גורמי התכנון הסטטוטוריים ולא על ידי מקורות עצמה.

12.      לאחר עיון בבקשה ובתגובה לה, מצאתי כי דין הבקשה להידחות. כידוע, לא תינתן רשות ערעור כאשר אין מדובר בשאלות החורגות מעניינם הקונקרטי של הצדדים (ראו למשל: בר"ם 2340/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת השרון נ' וכט, פ"ד נז(3) 385 (2003)), או מקום שהועלו טענות בדבר יישום הדין בערכאות הקודמות, אפילו נפלה טעות ביישום הדין (בר"ם 8730/06 חברת מגדלי אלרוב בע"מ נ' טייבר (14.12.2006)). זאת, בשונה ממקרים שבהם כאשר מתעורר צורך לקבוע כלל משפטי בעל חשיבות עקרונית או מתעוררת שאלה של פרשנות חיקוק (ראו והשוו: בר"ם 4443/03 עיריית חולון נ' רשות שדות התעופה (17.7.2011); עע"ם 2775/01 ויטנר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "שרונים", פ"ד ס(2) 230 (2005)). יתר על כן, בית משפט זה כבר קבע באופן ספציפי בכל הנוגע להענקת רשות ערעור בסוגיות שעניינן חיובי ארנונה, כי זו תינתן רק כאשר מתעוררת שאלה משפטית בעלת חשיבות כללית החורגת מעניינם של הצדדים הישירים למחלוקת או כאשר נוצר דפוס דרוש הבהרה של פסיקות סותרות בבתי המשפט המחוזיים (בר"ם 1295/12 נורקייט בע"מ נ' עיריית פתח תקווה (12.3.2012)). כפי שאראה להלן, אף אחת מטענותיה של העירייה איננה מקיימת את המבחנים להענקתה של רשות ערעור.

13.      אכן, העירייה הצביעה על פסיקות שהובילו לתוצאות שונות בעניינם של "שטחי ביטחון" כאלו ואחרים. אולם, בנסיבות העניין, אין בכך כדי להועיל לה. בדוגמאות שעליהן הצביעה העירייה התוצאות השונות נובעות משוני עובדתי בין המקרים, בכל הנוגע להיבטים חשובים כדוגמת אופי השימוש בקרקע, מידת השליטה בה וכולי. אין בפסיקה שהביאה העירייה כדי ללמד על סתירות משפטיות מן הסוג שמהווה שיקול בהענקתה של רשות ערעור. יתרה מכך, משעה שבית המשפט זה נדרש לסוגיה של "שטחי ביטחון" באופן מקיף בעניין חברת החשמל, הרי שניתן לומר כי אותן סתירות, ככל שהיו, באו על פתרונן לעת עתה. בעניין חברת החשמל נפרסה המסגרת הנורמטיבית לדיון בסוגיה זו על כל היבטיה. תחילה, נדרש שם בית משפט זה לפרשנות היקפו של הפטור הקבוע בסעיף 274ב(ג) לפקודת העיריות, וקבע כי ככלל, יש לאמץ את הפרשנות הצרה של הפטור, לפיה הוא חל על קווי התשתית והשטחים שמעליהם או מתחתיהם, אך לא על כל פרוזדור החשמל (וניתן להוסיף - בשינויים המחויבים גם פרוזדור של תשתית אחרת). בהמשך לכך, בית המשפט הוסיף ובחן האם אותו פרוזדור מהווה "קרקע תפוסה", כמשמעה בפקודה לצורך חיוב בארנונה. בעניין זה, קבע בית המשפט כי לפי ההגדרה הקבועה בסעיף 269 לפקודת העיריות, היסודות הנדרשים לצורך הגדרת קרקע תופסה הם יסוד ה"שימוש" ויסוד ה"החזקה". בהקשר האחרון, הובהר בפסק הדין, כי לשם בחינתו של יסוד ההחזקה, לצורך סיווג שטח כקרקע תפוסה לצרכי ארנונה, אין די בהצגת השאלה מיהו "בעל הזיקה הקרובה ביותר לנכס", אלא יש לבחון תחילה קיומה של זכות משפטית-קניינית בקרקע או לחלופין "החזקה בפועל", במובן של שליטה פיזית מספקת. עוד נקבע, כפי שכבר ציינתי לעיל בפסקה 7, כי פעולות אבטחה ותחזוקה מזדמנות שמבוצעות בשטח, כמו גם המגבלות התכנוניות החלות בפרוזדור, אינן מקימות כשלעצמן החזקה בפועל בשטח.

14.      אין גם ממש בטענה שהימנעותו של בית המשפט קמא מלהגדיר באופן מפורש את עילת ההתערבות בהחלטתה של ועדת הערר מצדיקה הענקתה של רשות ערעור. ברור מפסק הדין כי לשיטתו של בית המשפט קמא הטעם להתערבות היה אי-הלימתה של ההחלטה את הדין. ממילא בנסיבות אלה שבהן הטעם לקבלת הערעור על החלטתה של ועדת הערר היה משפטי והתמקד ביישום העובדות שנקבעו על-ידה אף לא היה טעם להחזיר אליה את הדיון.

15.      ככל שטענתה של העירייה מכוונת כנגד התבססותו של בית המשפט קמא על עניין חברת החשמל שנפסק לאחר שהחל ההליך הנוכחי - יש לדחותה בשתי תשובות. ראשית, עניין חברת חשמל היה אמנם פסק דין מקיף שהבהיר את דרך החלתם של דיני הארנונה על שטחי ביטחון, אך בית משפט זה לא ראה בו בגדר הלכה חדשה, המשנה את המצב המשפטי. שנית, אפילו היה פסק דין זה בגדר הלכה חדשה (להבדיל, מהבהרה גרידא של ההלכה הקיימת), הרי שככלל תקדימים חדשים אמורים לחול באופן מיידי (ראו: רע"א 8925/04 סולל בונה בניין ותשתיות בע"מ נ' עזבון המנוח אלחמיד בע"מ, פ"ד סא(1) 126 (2006); דנ"א 3993/07 פקיד שומה ירושלים נ' איקאפוד בע"מ (14.7.2011)). אכן, בית המשפט העליון רשאי, במקרים שבהם הוא מוצא לנכון, ליתן לתקדימיו מימד פרוספקטיבי בלבד (ראו למשל: ע"א 4243/08 פקיד שומה גוש דן נ' ורד פרי, פסקה 35 לפסק דינו של המשנה לנשיאהא' ריבלין (30.4.2009)). אולם, לא כך נעשה בעניין חברת החשמל.

16.      יתר טענותיה של העירייה - הנוגעות לקביעות עובדתיות שונות של בית המשפט קמא (למשל, בכל הנוגע למגבלות התכנוניות החלות בשטחי הביטחון), או לאופן יישמו את הלכה קיימת (הפעלת מבחני השימוש והחזקה על מאפייני הקרקע דנן) - הינן טענות שאינן אינו חורגות מעניינם של הצדדים והן נטועות בנסיבותיו ועובדותיו הקונקרטיות של הנושא. אלה ודאי שאינן מצדיקות הענקתה של רשות ערעור כאמור. אוסיף ואציין, למעלה מן הצורך, כי איני סבורה שנפל כל פגם באופן שבו יישם בית המשפט קמא את המבחנים שנקבעו בעניין חברת החשמל על עובדות המקרה, כפי שהובאו בפניו.

17.      סוף דבר: דין הבקשה להידחות. המבקשת תשלם למשיבה הוצאות משפט בסך 20,000 שקל.

           ניתנה היום, ‏ב' באלול התשע"ג (‏8.8.2013).